When good fences make bad neighbors

« When good fences make bad neighbors », Boatz Atzili, International Security, vol. 31, n°3, 2006-07, pp.139-173

La territorialisation croissante des Etats et l’interdiction de l’annexion territoriale ont fortement limité le nombre de conflits après la Seconde guerre mondiale. Les guerres sont aujourd’hui plutôt à chercher du côté des Etats défaillants, où des frontières durables peuvent être sources de conflit et d’instabilité. L’auteur de l’article s’interroge ainsi sur le rôle des territoires et des frontières dans les relations internationales, dans le contexte de l’intangibilité des frontières et sur leur rôle sur l’accroissement de la faiblesse des Etats.

Le concept d’intangibilité des frontières a commencé à se montrer efficace dès la proclamation du principe d’autodétermination en 1919. Mais c’est la Charte des Nation unies qui lui donne un caractère obligatoire en 1945. Cette norme, ou ce principe, n’est pas typiquement une caractéristique de la Guerre froide et de l’affrontement entre les Etats-Unis et l’URSS, même si les deux superpuissances l’ont soutenue dans leurs sphères d’influence respectives. En effet depuis 1991, aucun Etat n’a acquis de nouveaux territoires par la force, ce qui montre bien la fin en quelque sorte des guerres basées sur les conquêtes territoriales.

L’auteur émet 4 hypothèses sur l’influence de l’intangibilité des frontières sur le système international : (1) des frontières intangibles accroissent la faiblesse initiale d’un Etat ; (2) dans un environnement de frontières intangibles, les Etats faibles ont de fortes chances de subir des guerres civiles ; (3) un certain nombre de facteurs tendent dans ce contexte à transformer un conflit interne en une guerre entre Etats ; (4) la faiblesse d’un Etat est un risque de guerre international car un tel Etat attise l’appétit de puissance de ses voisins. L’auteur prend l’exemple du Congo pour montrer combien la norme de respect des frontières dans le système international peut engendrer des tensions et des conflits.

La guerre

La guerre interétatique a depuis le début de la construction des Etats contribué à renforcer les Etats, leurs armées, leurs institutions, mais aussi leur identité en cernant un ennemi commun à la collectivité. Selon cette analyse, la guerre interétatique a donc fortement contribué à construire les Etats et l’absence récente de véritables guerres interétatiques n’a pas permis d’affirmer les Etats affaiblis ou en cours de construction. Or, aujourd’hui les Etats ne meurent plus : ils restent faibles et sont susceptibles de s’affaiblir encore. L’auteur prend toutefois des précautions en rappelant qu’il appartient avant tout aux décideurs politiques de construire un Etat, que donc la pression territoriale imposée par les Etats voisins ne peut être qualifié de déterministe.

Le droit

L’Etat ne meurt pas, car il est protégé juridiquement. Mais ce confort, cette protection juridique de la survie de l’Etat empêche les décideurs de prendre suffisamment de risques pour tenter de construire un véritable appareil étatique, donc pour construire un Etat-institution. En effet, ces institutions nécessaires à l’affirmation d’un Etat peuvent devenir des concurrents au pouvoir en place. Il est donc risqué de les rendre puissantes (armée ou bureaucratie efficace). Cela ne permet pas d’affermir les Etats et peut même conduire à leur désintégration (Afrique).

Dans les Etats affaiblis, des guerres civiles peuvent conduire à des conflits internationaux

Les guerres civiles peuvent conduire à une internationalisation du conflit. Cela a pour conséquence l’accroissement depuis 1945 des guerres civiles susceptibles de se transformer en conflit international. Plus l’Etat est affaibli, plus le risque de déclenchement d’une guerre civile est important : soit à cause des flux de réfugiés et des frontières devenues poreuses, soit à cause des solidarités ethniques transfrontalières donc internationales. Ensuite, l’opportunisme et l’avidité des voisins peuvent être des facteurs déclenchant. En effet, les voisins peuvent avoir des vues non territoriales sur ses voisins, pour exploiter ses ressources, en contrôlant par exemple le régime du pays, comme l’illustre le cas du Liban entre Israël et la Syrie.

Le cas du Congo

Selon l’auteur, le cas congolais illustre parfaitement les hypothèses développées dans sa première partie.

Ainsi, c’est parce que le Congo ne subissait aucune pression territoriale de ses voisins qu’il a pu rester aussi faible : aucune armée digne de ce nom n’avait à être constituée, et le pouvoir militaire pouvait rester corrompu. C’est pourquoi Mobutu a concentré ses efforts sur sa Garde présidentielle. Le Congo a donc été contrôlé par des forces internationales garantissant ses frontières et empêchant tout voisin de velléités expansionnistes (1). Le système économique était ensuite inopérant : les politiques économiques étaient à court-terme, empêchant tout développement de l’Etat, notamment d’un système fiscal efficace. Le but était d’accroître la fortune personnelle de Mobutu et de se construire à la fois une image de leader du Tiers Monde et de l’Afrique et d’ami de l’Occident (2). De même, Mobutu ne voulait pas de rival à son pouvoir, qu’il soit administratif ou militaire, surtout pas de rival indépendant (3). Il n’a pas cherché à bien distribué les fonds publics : seule la capitale l’intéressait car c’est à l’aune de son contrôle sur la capitale que la communauté internationale lui accordait son soutien (4). Encore il existait un très faible sentiment de légitimité de l’Etat accordé par la population zaïroise à son Etat (5). L’objectif n’était pas tant la survie de l’Etat que celle du régime en fait, que ce soit sous Mobutu ou sous Kabila père.

Frontières fixes qui favorisent l’expansion internationale d’un conflit interne

L’anarchie grandissante, les flux de réfugiés et les liens interethniques entre populations d’Etats voisins ont accru la transformation du conflit d’interne en externe. Selon l’auteur, cette internationalisation et cette expansion transfrontalière du conflit, due aux réfugiés et à la partie prenante dans le conflit des Etats voisins par solidarité ethnique, auraient été moins vigoureuses si le principe de l’intangibilité des frontières avait pu être remis en question.

Conclusion

L’article cherche à montrer en fait combien sont dangereux les Etats faibles et leur risque de voir émerger un conflit interne qui peut rapidement se propager chez les voisins. En fait, l’environnement international autour de l’intangibilité des frontières affaiblit les Etats les plus faibles : leurs élites ne cherchent pas à risquer leur pouvoir pour rétablir un certain ordre alors même que l’environnement international cherche à tout prix la survie de l’Etat quel que soit son état.

 

L’auteur se focalise plus sur le concept d’Etats défaillants que sur celui réellement d’intangibilité des frontières. En considérant avant tout ce couple de concepts, la démonstration en devient plus facile car il ne s’agit pas alors des conséquences tant du principe des frontières immuables que de l’impossibilité d’un Etat affaibli à affronter les rivalités régionales. Finalement, il s’agit là surtout d’un article sur la contagion d’un conflit interne en un conflit externe si bien étudié par Lake et Rotschild dans leur fameuse étude The International Spread of Ethnic Conflict